一，前言
天水圍一直慘劇不斷，家庭慘案、自殺等問題在經傳媒報導後，天水圍「悲情城市」之名不脛而走，進而使政府、社福機構、學界等關注天水圍問題。困擾著天水圍的是就業不足、低收入、交通問題、新移民的適應問題、社區設施的缺乏，最後是家庭暴力、倫常慘案和自殺問題。固然，住在天水圍的人，不等於都是窮人或新移民，天水圍之中也有一批居屋單位和私人屋苑，所以有團體嘗試顛覆這種刻板的印象，而業主往往希望這樣做，因為「悲情城市」這種負面的印象被認為影響天水圍樓價，因為例如歌手李克勤06年推出了新曲《天水‧圍城》後便被指責「唱衰」天水圍，而被要求賠償。[1]天水圍如此火熱，以致產生相關的歌影視產品，除了李克勤的新曲之外，還有電影《天水圍的日與夜》，用一種雨果《悲慘世界》式的浪漫主義去描寫的是天水圍的鄰里互助。所以，對天水圍現存的討論已經扯入「悲情」與不，「悲情」與互助等等。但是，關於這種悲劇是怎樣誕生的討論，往往只是指向一個「去政治化」的技術問題，即規劃上的失當。這種說法其實是模糊了兩個更大的問題，一個是官商勾結，這是天水圍不幸的開始；一個是行政思維邏輯的問題，這是天水圍不幸的延續。
二，天水圍問題─從官商勾結開始
天水圍本來是基圍漁塘。在六十年代，政府開始加速發展新界，因此創立了乙類換地權益書(Letter B)，訂明業權人有權換取政府開發後的土地，代替即時現金賠償，減低財政負擔，而且當時的部分官地的拍賣和投標，只容許持有乙類換地權益書的人士參與，因此不少發展商投機農地，而且可發展的城市土地日益減少，所以有些發展商以自行收購農地的方式增加土地儲備。[2]
1979年巍城有限公司(Mightycity Limited)成立，而華潤集團、大寶地產、長江實業和會德豐分別佔有巍城的股份的51%、25%、12.5%和5%。[3]巍城已獲得了大部分天水圍的土地，並開始規劃發展，在1980年提出一個為期15年，分三期完成，人口53.5萬的新市鎮藍圖，而新市鎮將會有公共及私人住宅、工業和商業發展、運輸系統、社區和園林設施。[4]如此龐大的計劃，從新界的農地憑空創造一個新市鎮是需要有政府的配合，包括平整土地和興建運輸網絡連接天水圍和市區。然而，1981年始，地產市道下滑，政府的財政收入下降，因為不能亂投資源為個別的私人發展計劃鋪設基建和落實社會服務設施，所以政府否決了巍城提出的計劃。[5]但為了防止作為「國家外貿部駐港貿易集團公司」的華潤投資失利而產生對土地發展體制的「骨牌效應」，政府決定買起整個天水圍發展的計劃。[6]因此，政府作價22億5千8百萬的高價回收了整個天水圍的488公頃土地。南華日報引1987年香港大學學生李志明指出，1980年樓市上揚期每平方呎的拍賣價是11.5元，而1982年樓市的低潮期，政府以每平方呎46元向財團收地，價值確實是不低。[7]同時以8億的價錢將其中38.5公頃給與巍城作為私人發展部分，而這個私人發展的部分就是今日的嘉湖山莊。因此，天水圍的開發就勢在必行，爾後，政府投入39億元工程，發展天水圍南，有了基建就可以按人口需要發展政府的房屋計劃。[8]
關於天水圍的規劃公司仍然沿用與巍城的那一所。在1983年，天水圍的規劃仍然保留36.5公頃的土地作為工業用地，但隨著香港的經濟轉型，工業北移，而元朗的工業用地本身在收縮，因此在及後的規劃中，天水圍工業用地被刪去，而改成土地儲備。[9]
同時，據2010年南華早報(South
China Morning Post)所揭露的1982年政府與巍城的秘密協議，指出「這份由殖民政府和發展商Mightycity Company﹝現由長實集團及華潤創業持有﹞簽署的私人備忘，指定政府建築物內的商業項目不能對私人發展構成足以影響營運的挑戰。這意味著雖然天水圍大部份由公共房屋及資助房屋所組成，但是卻只有非常小型的本地商業、商店及街市。這份備忘更導致一座永久街市的建設計劃胎死腹中」。[10]
因此形成天水圍成為香港第一個沒有工業用地的新市鎮。[11]除此之外，根據秘密協議，政府亦被限制於區內發展任何對私人發展(嘉湖銀座)構成營運影響的商業項目。即使房委會轄下的商場不受限制，但除此之外，難以發展任何商業項目，例如當時政府建議在天水圍新市鎮第33區興建一座永久街市，但由於發展商反對，結果改為臨時街市，拓展署在1989年3月通過的的天水圍分區規劃大綱圖內指出：「在該處建立永久街市，可照顧私人屋苑居民的需要。Mightycity卻反對計劃，認為會對其商業設施構成競爭。」[12]
天水圍悲劇的開始源自於一個傾斜向大財團的政策。政府未打算開闢天水圍這個人跡罕至又不鄰近市區的地方作為新市鎮，天水圍的開發是出於大財團的投資活動，而當這個投資失利時，政府為大財團包底，最後而生的新市鎮。在這個新市鎮，沒有工業，而商業亦受政府與巍城所秘密協議所掣肘(該協議的效力直至2002年)，最終成為一大陷阱。在1993年前後，天水圍南部(天華路以南)的屋苑陸續入伙(嘉湖山莊於1991年開始入伙)，當時屬於政府的項目有兩條居屋屋苑，包括天祐苑(兩期並1824伙)和天愛苑(兩期共1216伙)[13]和兩條公共屋村(兩期天耀村和兩期天瑞村)共16300[14]伙。問題還未顯露出來。直到2000年之後，問題逐步顯現。
三，問題的繼續與惡化──規劃失誤背後的行政思維邏輯
爾後，政府為舒緩住屋壓力而不斷興建居屋和公屋。天水圍南的居屋屋苑陸續建成，天麗苑(756伙)於1997年落成，天盛苑(三期共6580伙)與天頌苑(第一和第三期共4800伙，全三期共6080伙)於1999年開始入伙。[15]而天水圍南的兩個公共屋村(天慈村3400伙、天華村3700伙)亦於1997年前後入伙。天水圍南(天華路以南，除了此前被刪去的工業用地)基本建成，在天水圍南的居住於公屋(19800伙)、居屋(3790伙)和私人樓宇(15880伙)的人數比例約成50：10：40。即在天水圍南居住於公屋比之自己擁有住屋的居民人數是1：1，居於公屋的居民人數比之1983年規劃時已多出幾千人。[16]
根據伯吉斯(E. W. Burgess)在1923年對芝加哥研究城區的研究所提出的「同心環模式」(Concentric Ring Model)，在城市最外兩環分別為「良好住宅帶」和「通勤帶」，居民主要是中產階級和高級或通勤人士，而工人階級住宅區則較接近城區和工業區。[17]這兒涉及兩種推論，第一就是中高收入的人士較希望從城區中疏散出去以尋求更佳的居住環境，而工人階級則不希望離工作地點太遠，所以集中在過渡帶和中心商業區附近。這兩項推論基本上得到後來者的認同，無論是霍伊德(Homer Hoyt)的「扇形模式」(Sectoral model)[18]還是哈里斯(C. D. Harris)和烏爾曼(E. L. Ullman)的「多核心模式」(Multiple Nuclei Model)[19]都是有類似推斷。
在香港的情況，商業中心區、過渡帶主要集中在香港島和九龍。開闢天水圍作為予中高階層的人士作為「臥城」是合適的，只要有完善的交通運輸網絡，中高階層人士可以乘鐵路、巴士或者駕車到城區上班。因此，在天水圍發展私人屋苑或居屋，是合適的。相反，低收入人士有靠近工業帶和過渡帶的傾向。但在基本上沒有任何產業的天水圍，在1997前後已有一半人口(約65000人)[20]是公屋居民。
1994年，土地供應及物業價格專責小組(The Task Force on Land and Property Prices)將預留區(天華路以北，即天水圍北)，連同發展區內的第3、30及31區(原工區地帶選址)確認為適合快速發展，以滿足房屋需求，而同年，時任港督彭定康(Chris
Patten)在施政報告公布，在1995至2001年之間，計劃興建至少310,000個新的公共房屋單位以及195,000個新的私人單位，總數為505,000，即每年84,000個，[21]而這個建屋計劃在1997年得到新任特區行政長官董建華確認為每年85,000個的建屋目標。因此，天水圍北便成為新的建屋用地。根據1998年的天水圍分區計劃大綱圖編號S/TSW/3，整個新市鎮會計劃供350,000人口居住，其中75%會容納在「公共房屋」，[22]所謂的公共房屋包括居屋。根據原本1995年天水圍北的發展計劃，發展重點將放在居屋及夾屋(夾心階層住屋計劃，亦為政府建造，銷售對象為經濟能力比居屋買家更好的居民)。計劃中，天水圍北的114,000名新居民中，居屋和夾屋的居民應佔71%(80,700人)，而私人屋苑的居民佔10%(12,000人)，而公屋居民只佔19%(21,700人)。雖然為了達到公屋每年建屋量50,000個，[23]因此仍然須在天水圍北興建約7,000個的公屋單位。這種盡可能減少公屋居民遷入缺乏產業的偏遠地區的方向是正確的。
但是，1997-1998年的亞洲金融風暴使樓價大跌，大批購置物業的市民成為「負資產」，董建華政府每年85,000個單位的建屋量便被認為是拖累樓市的主要原因。這使董建華政府重新修正「八萬五」政策，首先在2000年全面取消夾屋計劃，然後在2002年時任房屋及規劃地政局局長孫明揚為穩定樓市而推出的多項房屋政策(即「孫九招」)，其中之一就是即時宣佈結束居屋計劃，而正在興建中或建成的居屋無限期停售。因此，原本在天水圍北規劃中佔多數的居屋及夾屋單位，最終只有天富苑(兩期共5180個單位)[24]作為居屋出售。「孫九招」另外之一政策就是宣佈「未來公屋興建由需求主導」，因此，基本上放棄彭定康政府和董建華政府之前的每年建公屋五萬個的政策。公屋申請人數眾多，而空置的居屋亦很多，哪怎麼處理呢？政府的方法就是將這些居屋變成公屋用途。天恆村、天逸村、俊宏軒三個原本計劃作居屋(共13200個單位)[25]出售的屋苑，便改為公屋用途。因此，演變成原本天水圍北公屋居民預計只有19%急升至85%，人數由原本預計的21,700人升至實際上的88,773人。[26]公屋申請人能拒絕入住天水圍嗎？能。公屋申請人若第三次拒絕房屋署提供的單位，則被銷案，須重新排隊。在公屋是唯一非商品化的住房，因此公屋供不應求的情況下，往往出現的情況是，新的公共屋村推出，迅速被填滿。於是，整個天水圍便有十八萬公屋居民。[27]
將居屋變成公屋本身是基於一種行政上的方便。為了振興樓市，不得已無限期停售居屋，因此這些居屋則改變用途，成為公屋，一來可解決空置居屋的問題，政府亦可以暫時不興建公屋。而這種行政上的方便卻並非建基於對這種規劃改變的充分考慮，而只是「一刀切」的將居屋變成公屋。這是政府「迫於無奈」的情況下將居屋單位「給予」公屋住戶，公屋住戶被認為是次等的選擇，如果發展商希望買回與政府合作的項目(例如新創建、新鴻基與政府合作的紅灣半島)，政府是十分樂意賣掉。在將居屋變成公屋的過程中，一些靠近市區的屋苑，例如油塘的油麗村，過程是順利的，沒有甚麼不良的影響。但回到天水圍，再天恆村、天逸村和俊宏軒13,200伙共50,600人[28]因為這種行政上的方便加進沒有任何產業的天水圍，使天水圍的公屋居民人數一下提升了約40%。最終形成天水圍失業率達9.1%(2006)[29]的災難。
四，結論─是「失誤」(mistake)還是「錯誤」(fault)？
一個問題的誕生，總是由多種原因所組合而成，天水圍的問題亦如是。天水圍的問題的誕生，伴隨著諸多因素，例如政府對工資保障的缺乏、政府沒有有效地控制運輸交通工具的收費或者香港移民城市背景因此80年代有北上結婚以致有新移民婦女不適應，以上諸多因素缺少一項，天水圍給人的印象可能都完全不同。雖然有這些因素，但當然不能說它們比政府的錯誤擔當更為重要的角色。
在一般的城市問題中，我們的理解往往是事物的發韌有其功能，然而發展到某個情況下，舊的事物不再適用，而政府的角色往往是回應問題、解決問題的人，即使是緩慢或者遇到很多困難，她都是正在解決問題。而天水圍的例子卻很不同，因為天水圍的問題，正正是政府所製造。
天水圍的問題並非只是規劃的失誤。如果能從歷史脈絡出發，才能發展為何出現這種看來是規劃上的失誤。天水圍的悲劇是因為行政上的方便而被製造出來的，1995年制定天水圍北發展計劃時從來沒有考慮過政府用來安置這麼多的公屋居民。這種無心之失勉強都可以稱作「失誤」，但在80年代天水圍計劃的出現，那就並非一個單純的失誤了。正如鄧永成指出，「規劃失誤」只是政府去政治化的策略。[30]
然後接著要問的是，為何公屋居民被放在最次等，往往須接收政府難以處理、沒有交換價值的東西？當政府行高地價政策，政策的財政收入好大一部分來自賣地收入時，政府是刻意留下市區地段提供給私人發展商，而將公屋居民，往往是窮人向偏遠的地區例如天水圍和東涌塞。當我們思考這種土地發展體制正在維持我們的利益，即高地價可換來普遍的低稅率時，荒謬的是，低稅率自然是大企業所渴求，但土地昂貴反映在租金上，租金成本又轉嫁給消費者，這種成本卻正是徹頭徹尾的累退稅。
[1] 蘋果日報：「李克勤唱衰天水圍 業主要求賠償」，2006年11月22日 。http://hk.apple.nextmedia.com/news/art/20061122/6548295，最後瀏覽於2012年12月28日 。
[3] Law, C. K. et al. A Study on Tin Shui Wai New Town, Depart
of Social Work and Social Administration, University of Hong Kong
[7] 獨立媒體，「(南華早報報道中譯)八二年官商協議限制商業發展 種下天水圍「悲情」禍端」，2010-12-09 。http://www.inmediahk.net/%E5%8D%97%E8%8F%AF%E6%97%A9%E5%A0%B1%E5%A0%B1%E9%81%93%E4%B8%AD%E8%AD%AF%EF%BC%89%E5%85%AB%E4%BA%8C%E5%B9%B4%E5%AE%98%E5%95%86%E5%8D%94%E8%AD%B0%E9%99%90%E5%88%B6%E5%95%86%E6%A5%AD%E7%99%BC%E5%B1%95-%E7%A8%AE%E4%B8%8B%E5%A4%A9%E6%B0%B4%E5%9C%8D%E3%80%8C%E6%82%B2%E6%83%85%E3%80%8D%E7%A6%8D%E7%AB%AF。最後瀏覽於2012-12-28 。
[9] Law et al. p. 31
[11] Law et al. p. 32
[13] 《居者有其屋計劃歷次出售單位》，見房委會網頁：http://www.housingauthority.gov.hk/tc/home-ownership/surplus-hos-flats/list-of-hos-courts/index.html，最後瀏覽2012-12-28 。
[14] 見《房屋委員會公共租住房屋人口及住戶報告》，二零一二年九月。http://www.housingauthority.gov.hk/tc/common/pdf/about-us/publications-and-statistics/PopulationReport.pdf
[16] Law, et al. p.29
[20] Law, et al. p.29
[21] Ibid, p.xii
[22] Ibid.
[23] Ibid, p.52
[26] Law, et al. p.30
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